Доктрина неделегирования

Доктрина неделегирования (или принцип неделегирования ) — это теория, согласно которой одна ветвь власти не должна уполномочивать другую ветвь власти осуществлять полномочия или функции, которые она конституционно уполномочена осуществлять сама. Она явно или неявно присутствует во всех писаных конституциях , которые устанавливают строгое структурное разделение властей . Она обычно применяется в вопросах конституционно неправомерного делегирования полномочий любой из трех ветвей власти любой из других, административному государству или частным организациям. Хотя обычно конституционно, чтобы должностные лица исполнительной власти делегировали исполнительные полномочия подчиненным исполнительной власти, также могут быть неправомерные делегирования полномочий внутри исполнительной власти.

В Соединенном Королевстве принцип неделегирования относится к презумпции prima facie , что установленные законом полномочия, предоставленные государственным органам парламентом, не могут быть делегированы другим лицам или органам. ^[1]

Австралийский федерализм не позволяет федеральному парламенту или правительству делегировать свои полномочия парламентам или правительствам штатов или территорий, а также парламентам или правительствам территорий делегировать свои полномочия федеральному парламенту или правительству, но разрешает парламентам штатов делегировать свои полномочия федеральному парламенту посредством пункта 51 (xxxvii) Конституционного акта 1901 года.

Канадский федерализм не позволяет парламенту или провинциальным законодательным органам делегировать свои полномочия друг другу. См.: Генеральный прокурор Новой Шотландии против Генерального прокурора Канады , [1951] SCR 31 ^[2]

В федеральном правительстве Соединенных Штатов доктрина неделегирования представляет собой теорию о том, что Конгресс Соединенных Штатов , наделенный «всеми законодательными полномочиями» в соответствии со статьей первой , разделом 1 Конституции Соединенных Штатов , не может делегировать эти полномочия кому-либо еще. Масштаб этого ограничения был предметом спора. Верховный суд постановил в деле JW Hampton, Jr. & Co. против Соединенных Штатов (1928) ^[3] , что делегирование Конгрессом законодательных полномочий является подразумеваемым полномочием Конгресса, которое является конституционным, пока Конгресс обеспечивает «понятный принцип» для руководства исполнительной властью:

« При определении того, что Конгресс может сделать, обратившись за помощью к другой ветви власти, объем и характер этой помощи должны быть установлены в соответствии со здравым смыслом и неотъемлемыми потребностями правительственной координации». Пока Конгресс «устанавливает законодательным актом понятный принцип, которому лицо или орган, уполномоченный [осуществлять делегированные полномочия], должен подчиняться, такое законодательное действие не является запрещенным делегированием законодательной власти». [ 4 ^]

Познер и Вермюль в 2002 году далее утверждали, что ограничение заключается только в том, что законодательный орган не может делегировать полномочия голосовать по законодательству или осуществлять другие юридические полномочия законодательного органа. Кроме того, они утверждают, что предоставление полномочий исполнительной власти никогда не является передачей законодательной власти, а скорее осуществлением законодательной власти. ^[5]

Например, Управление по контролю за продуктами питания и лекарственными средствами (FDA) — это агентство исполнительной власти , созданное Конгрессом с полномочиями регулировать продукты питания и лекарственные средства в Соединенных Штатах. Конгресс предоставил FDA широкий мандат для обеспечения безопасности населения и предотвращения ложной рекламы , но именно агентство должно оценивать риски и объявлять запреты на вредные добавки, а также определять процесс, с помощью которого будут возбуждаться иски на их основе. Аналогичным образом, Налоговой службе была предоставлена ​​ответственность за сбор налогов, которые оцениваются в соответствии с Налоговым кодексом . Хотя Конгресс определил размер налога, подлежащего оценке, он делегировал Налоговой службе США (IRS) полномочия определять, как такие налоги должны взиматься. ^{[ необходима цитата ]} Доктрина неделегирования использовалась в таких случаях для оспаривания конституционности расширения бюрократической власти. Некоторые ученые утверждают, что доктрина неделегирования оказалась популярной в государственных судах ^[6] , но за двумя исключениями в 1935 году, правоведы утверждают, что эта доктрина неочевидна в федеральных судах. ^[7] Эта тенденция начала меняться вспять из-за взглядов главного судьи Джона Робертса, ^{[ требуется ссылка ],} который присоединился к особому мнению судьи Горсача в деле Ганди против Соединенных Штатов . В деле Ганди суд поддержал положение Закона о регистрации и уведомлении о сексуальных преступниках, разрешающее генеральному прокурору «устанавливать правила» в отношении преступников, которые должны были бы зарегистрироваться в качестве сексуальных преступников. Однако Горсач утверждал, что положение закона нарушает доктрину неделегирования, поскольку оно не было одним из трех исключений из доктрины неделегирования. ^{[8] [9]}

Истоки доктрины неделегирования, как она трактуется в США, можно проследить по крайней мере до 1690 года, когда Джон Локк писал:

Законодательная власть не может передать право принимать законы в какие-либо другие руки. Поскольку это всего лишь делегированная власть от народа, те, кто ею обладает, не могут передать ее другим. ... И когда народ сказал: «Мы будем подчиняться правилам и будем управляться законами, созданными такими людьми и в таких формах», никто другой не может сказать, что другие люди будут создавать законы для них; и народ не может быть связан никакими законами, кроме тех, которые приняты теми, кого они избрали и уполномочили создавать законы для них. Полномочия законодательной власти, полученные от народа посредством позитивного добровольного дара и учреждения, не могут быть ничем иным, кроме того, что передавал позитивный дар, который, будучи только для создания законов, а не для создания законодателей, законодательная власть не может иметь полномочий передавать свои полномочия по созданию законов и передавать их в другие руки. ^[10]

Одним из самых ранних дел, касающихся точных границ неделегирования, было дело Уэймана против Саутхарда (1825). ^[11] Конгресс делегировал судам полномочия по установлению судебной процедуры ; утверждалось, что Конгресс тем самым неконституционно наделил судебную систему законодательными полномочиями. Хотя главный судья Джон Маршалл признал, что определение правил процедуры является законодательной функцией, он различал «важные» темы и простые детали. Маршалл писал, что «можно сделать общее положение и предоставить полномочия тем, кто должен действовать в соответствии с такими общими положениями, для заполнения деталей». В 1892 году суд в деле Field v. Clark , 143 US 649, отметил: «То, что конгресс не может делегировать законодательную власть президенту, является принципом, общепризнанным как жизненно важный для целостности и поддержания системы правления, предписанной конституцией» ^[12], при этом постановив, что полномочия по установлению тарифов, делегированные в Законе Мак-Кинли , «не были созданием закона», а скорее уполномочили исполнительную власть выступать в качестве «простого агента» Конгресса. ^[12]

В 1930-х годах Конгресс предоставил исполнительной власти широкие полномочия для борьбы с Великой депрессией . Дело Верховного суда Panama Refining против Райана , 293 US 388 (1935), касалось Закона о восстановлении национальной промышленности , который включал положение, предоставляющее президенту полномочия запрещать межгосударственные перевозки нефти сверх определенных квот. Однако в деле Panama Refining суд отменил положение на том основании, что Конгресс не установил «никаких критериев для управления курсом президента».

Другие положения Закона о восстановлении национальной промышленности также были оспорены. В деле Schechter Poultry Corp. против Соединенных Штатов (1935) Верховный суд рассмотрел положение, которое позволяло президенту утверждать торговые кодексы, разработанные самими предприятиями, чтобы обеспечить «справедливую конкуренцию». Верховный суд постановил, что, поскольку закон не устанавливает четких указаний, предприятия «могут действовать по своему усмотрению, а президент может одобрить или не одобрить их предложение по своему усмотрению». Таким образом, они отменили соответствующие положения Закона о восстановлении.

В деле 1989 года Мистретта против Соединенных Штатов [ ^13] суд постановил, что:

Применяя этот тест «понятного принципа» к делегированию Конгресса, наша юриспруденция была обусловлена ​​практическим пониманием того, что в нашем все более сложном обществе, переполненном постоянно меняющимися и более техническими проблемами, Конгресс просто не может выполнять свою работу без возможности делегировать полномочия в рамках широких общих директив. Соответственно, этот Суд посчитал «конституционно достаточным», если Конгресс четко определит общую политику, государственный орган, который должен ее применять, и границы этих делегированных полномочий.

Верховный суд никогда не находил нарушения доктрины неделегирования за пределами Panama Refining и Schechter Poultry в 1935 году. Примером юридического обоснования Суда по этому вопросу является постановление 1998 года в деле Клинтон против города Нью-Йорк , согласно которому Закон о вето по статьям 1996 года , который уполномочил президента выборочно аннулировать части законопроектов об ассигнованиях , был нарушением Положения о представлении , которое устанавливает формальности, регулирующие принятие законодательства. Хотя Суд отметил, что адвокаты, ведущие дело, подробно обсуждали доктрину неделегирования, Суд отказался рассматривать этот вопрос. Однако судья Кеннеди в совпадающем мнении написал, что он бы счел, что закон нарушает исключительную ответственность за законы, принимаемые Конгрессом.

• Груз брига «Аврора» против Соединенных Штатов , 11 U.S. (7 Cranch ) 382 (1813)
• Уэйман против Саутхарда , 23 U.S. (10 Wheat. ) 1 (1825)
• Филд против Кларка , 143 U.S. 649 (1892)
• Баттфилд против Странахана , 192 US 470 (1904 г.)
• Соединенные Штаты против Гримо , 220 U.S. 506 (1911)
• Малер против Эби , 264 U.S. 32 (1924)
• JW Hampton, Jr. & Co. против Соединенных Штатов , 276 U.S. 394 (1926)
• New York Central Securities Corp. против Соединенных Штатов , 287 U.S. 12 (1932)
• Panama Refining Co. против Райана , 293 U.S. 388 (1935)
• ALA Schechter Poultry Corp. против Соединенных Штатов , 295 U.S. 495 (1935)
• Картер против Carter Coal Co. , 298 U.S. 238 (1936)
• Соединенные Штаты против Curtiss-Wright Export Corp. , 299 U.S. 304 (1936)
• Каррин против Уоллеса , 306 US 1 (1939)
• Sunshine Anthracite Coal Co. против Adkins , 310 U.S. 381 (1940)
• OPP Cotton Mills, Inc. против Администратора отдела заработной платы и рабочего времени, Департамент труда , 312 U.S. 126 (1941)
• National Broadcasting Co. против Соединенных Штатов , 319 U.S. 190 (1943)
• Якус против Соединенных Штатов , 321 U.S. 414 (1944)
• Лихтер против Соединенных Штатов , 334 U.S. 742 (1948)
• США бывший rel. Knauff против Shaughnessy , 338 U.S. 537 (1950)
• Национальная ассоциация кабельного телевидения против Соединенных Штатов , 415 U.S. 336 (1974)
• FPC против New England Power Co. , 415 U.S. 345 (1974)
• Федеральное энергетическое управление против Algonquin SNG, Inc. , 426 U.S. 548 (1976)
• Соединенные Штаты против Батчелдера , 442 U.S. 114 (1979)
• Департамент промышленных профсоюзов против Американского института нефти , 448 U.S. 607 (1980)
• American Textile Mfrs. Inst., Inc. против Донована , 452 U.S. 490 (1981)
• Мистретта против Соединенных Штатов , 488 U.S. 361 (1989)
• Скиннер против Mid-America Pipeline Co. , 490 U.S. 212 (1989)
• Туби против Соединенных Штатов , 500 U.S. 160 (1991)
• Управление аэропортов Вашингтона против организации «Граждане за снижение шума в самолетах» , 501 U.S. 252 (1991)
• Лавинг против Соединенных Штатов , 517 U.S. 748 (1996)
• Клинтон против города Нью-Йорк , 524 U.S. 417 (1998)
• Уитмен против American Trucking Ass'ns, Inc. , 531 U.S. 457 (2001)
• Министерство транспорта против Ассоциации американских железных дорог , № 13-1080, 575 U.S. ___ (2015)
• Coventry Health Care of Mo., Inc. против Nevils , № 16-149, 581 U.S. ___ (2017)
• Ганди против Соединенных Штатов , № 17-6086, 588 U.S. ___ (2019)
• Пол против Соединенных Штатов , № 17-8830, 589 U.S. ___ (2019)
• Хааланд против Брэкина , № 21-376, 599 США ___ (2023 г.)
• SEC против Джаркеси , № 22-859, 603 США ___ (2024 г.)
• FCC против Consumers' Research , № 24-354, 604 U.S. ___ (2024)

Доктрина основных вопросов — это еще одна доктрина, которая ограничивает делегирование законодательных полномочий Конгрессом агентствам. ^[14] Она гласит, что когда правительственное агентство стремится решить вопрос «огромного экономического или политического значения», неопределенного или общего делегирования полномочий Конгрессом недостаточно. Вместо этого агентство должно иметь четкое законодательное разрешение решать этот вопрос. ^[15]

Доктрина основных вопросов служит исключением из доктрины Шеврона , которая обычно требует, чтобы суды подчинялись толкованию агентством закона, который оно применяет, при условии, что закон двусмыслен, а толкование агентства разумно. Однако это выходит за рамки простого отрицания почтения к агентству. Даже если наиболее разумное толкование закона позволяет агентству предпринять действие, этого будет недостаточно, если это делегирование полномочий не будет четко указано .

Разъясняя доктрину основных вопросов в деле UARG против EPA (2014), Верховный суд пояснил, что «Мы ожидаем, что Конгресс будет высказываться ясно, если он захочет поручить агентству принятие решений, имеющих огромное «экономическое и политическое значение»» ^[16]. Аналогичным образом, в деле Whitman против American Trucking Associations (2001) Суд заявил, что Конгресс «не изменяет фундаментальные детали схемы регулирования в неопределенных терминах или дополнительных положениях — он, можно сказать, не прячет слонов в мышиных норах» ^{[17] .}

Верховный суд впервые открыто использовал фразу «доктрина основных вопросов» в деле Западная Вирджиния против Агентства по охране окружающей среды (2022 г.) ^[18] , в решении которого говорилось, что план Агентства по охране окружающей среды по чистой энергии , требующий от производителей энергии перейти от ископаемого топлива к возобновляемым источникам, не был разрешен Законом о чистом воздухе ^[19] .

В связи с Законом о снижении инфляции 2022 года некоторые комментаторы утверждали, что Конгресс отменил решение Суда, разъяснив, что углекислый газ является одним из загрязняющих веществ, охватываемых Законом о чистом воздухе 1970 года . ^[20] Однако Верховный суд уже постановил, что парниковые газы являются загрязняющими веществами в деле Массачусетс против Агентства по охране окружающей среды (2007), и Верховный суд не отменил это решение в деле Западная Вирджиния против Агентства по охране окружающей среды . ^[21]

• MCI Telecommunications Corp. против AT&T Co. , 512 U.S. 218 (1994)
• FDA против Brown & Williamson Tobacco Corp. , 529 U.S. 120 (2000)
• Гонсалес против Орегона , 546 U.S. 243 (2006)
• Группа по регулированию качества воздуха в коммунальных службах против Агентства по охране окружающей среды , 573 U.S. 302 (2014)
• Кинг против Бервелла , № 14-114, 576 U.S. ___ (2015)
• Ганди против Соединенных Штатов , № 17-6086, 588 U.S. ___ (2019) ( Горсач , несогласное мнение) ( заключение )
• Ассоциация риэлторов Алабамы против Департамента здравоохранения и социальных служб , № 21A23, 594 U.S. ___ (2021)
• Байден против Миссури , № 21A240, 595 U.S. ___ (2022)
• Национальная федерация независимого бизнеса против Министерства труда, Управления по охране труда и технике безопасности , № 21A244, 595 U.S. ___ (2022)
• Западная Вирджиния против Агентства по охране окружающей среды , № 20-1530, 597 U.S. ___ (2022)
• Байден против Небраски , № 22-506, 600 U.S. ___ (2023)

В целом предполагается, что полномочия, предоставленные парламентом, могут осуществляться только органом, которому предоставлены эти полномочия, и не могут быть делегированы. ^[22] Это известно как «принцип неделегирования» ^[22] или «презумпция против делегирования». ^[1]

Например, в деле Barnard v National Dock Labour Board [1953] 2 QB 18 Апелляционный суд постановил, что делегирование дисциплинарных полномочий, первоначально предоставленных London Dock Labour Board управляющему портом, было незаконным. ^[23] В своем решении лорд Деннинг утверждал, что право отстранения было судебной функцией . Доковый трудовой совет должен был получать отчеты от работодателей и расследовать их, он должен был выяснить, виновен ли обвиняемый в неправомерном поведении, и он должен был решить, какие дисциплинарные меры следует предпринять. И поскольку «ни один судебный орган не может делегировать свои функции, если он не уполномочен делать это прямо или по необходимому подразумеваемому признаку», делегирование дисциплинарных полномочий было признано незаконным. ^[1]

Английские суды провели различие между запросом на консультацию и делегированием полномочий, первый из которых считается допустимым, поскольку принятие решений не происходит в рамках «институционального пузыря». ^[24] Важным фактором при принятии решения о том, запрашивает ли государственный орган консультацию или делегирует эти полномочия, является изучение того, находятся ли эти полномочия в конечном итоге в руках лица, принимающего решения , на практике , в отличие от de jure . ^[24]

В деле R (New London College) против Государственного секретаря Министерства внутренних дел [2013] UKSC 51 Верховный суд постановил, что министр внутренних дел не делегировала незаконно свои полномочия по контролю за въездом в Великобританию спонсирующим учреждениям. Иммиграционные правила гласили, что все заявители на получение студенческой визы должны были предоставить «Подтверждение обучения» (CAS), которое выдается спонсирующими учреждениями, такими как университеты . В рамках процесса подачи заявления учреждения должны выносить решения о том, намеревались ли они там учиться. Верховный суд отклонил аргументы о том, что это равносильно делегированию полномочий спонсирующим учреждениям. Лорд Сампшн в своем решении отметил, что «значительному числу мигрантов категории Tier 4 (General) с CAS фактически отказывают во въезде или пребывании на этих основаниях». ^[25] Это, по мнению Верховного суда, показало, что министр внутренних дел де-факто осуществляла полномочия по принятию окончательного решения и, следовательно, просто консультировалась со спонсирующими учреждениями, а не делегировала свои полномочия. ^[24]

Доктрина Карлтона (или принцип Карлтона ) — это идея о том, что когда полномочия предоставляются должностным лицам департамента, они могут быть законно делегированы их государственным служащим . ^[26]

• Уитмен против Американской ассоциации грузоперевозчиков.
• Amalgamated Meat Cutters против Конналли
• Шевронное почтение
• Иммиграционная служба против Чадхи (1983)

• «Роль Конгресса в мониторинге административного нормотворчества» — показания Джерри Тейлора, Институт Катона , перед Подкомитетом по коммерческому и административному праву Комитета по судебной системе, 12 сентября 1996 г. [1]
• «Доктрина делегирования», Мэделин Лиф, Бюро законодательных справок штата Висконсин, январь 2004 г., том IV, № 1. [2]
• «Недавние споры по поводу доктрины неделегирования», Джеффри Кларк , 2001. [3]
• «Горячая нефть и горячий воздух: развитие доктрины неделегирования через Новый курс, история 1813-1944», Эндрю Дж. Зиаджа, 35 Hastings Const. LQ 921 (2008). [4]