Доступ к информации в Южной Африке

Доступ к информации гарантируется в разделе 32 Конституции ЮАР . Предоставление гражданам доступа к информации, находящейся в распоряжении государства, является «одним из наиболее эффективных способов поддержания конституционных ценностей прозрачности, открытости, участия и подотчетности». ^[1] Карри и Де Ваал предполагают, что подотчетность недостижима, если правительство имеет монополию на информацию, которая определяет его действия и решения. Доступ к информации не только является основополагающим для правильно функционирующей партиципаторной демократии , он также повышает общественное доверие к правительству и усиливает его легитимность. По словам Коры Хекстер, также существуют:

много других преимуществ, которые можно получить. Например, доступ к информации препятствует коррупции, произволу и другим неправомерным действиям правительства. Он способствует защите прав, что легко продемонстрировать в области административного правосудия. Как и причины для административных действий, доступ к государственной информации может оказать огромную помощь человеку, который подозревает, что его права на административное правосудие были нарушены, и находится в процессе создания дела. ^[2]

До принятия временной Конституции в Южной Африке не существовало общего права доступа к информации. Значительные ресурсы вместо этого направлялись на сохранение секретности в правительстве. Во многих законах содержались положения, делающие раскрытие информации должностными лицами уголовным преступлением. Включение права доступа к информации, находящейся в руках государства, было поэтому «нововведением большой важности» ^[3] во временную Конституцию. Раздел 23 предоставлял каждому человеку «право доступа ко всей информации, находящейся в распоряжении государства или любого из его органов на любом уровне управления, в той мере, в какой такая информация необходима для осуществления или защиты любого из его или ее прав». В одном из самых ранних дел, посвященных этому праву, судья Джонс признал его важность в следующих терминах:

Целью s 23 является исключение сохранения старой системы управления, системы, в которой правительство могло избежать ответственности, отказавшись раскрыть информацию, даже если она имела отношение к осуществлению или защите прав личности. Это то зло, которое оно призвано предотвратить [...]. Демонстрируемая справедливость и открытость способствуют доверию общественности к управлению государственными делами в целом. Это доверие является одной из характеристик демократически управляемого общества, к которому стремится Конституция.

Это право вскоре стало применяться в различных контекстах, и быстро развивалась судебная практика по разделу 23. В частности, ряд дел был возбужден обвиняемыми, которые хотели получить доступ к информации, содержащейся в полицейских досье.

Сегодня раздел 32(1) Конституции предоставляет «каждому» право доступа к «(a) любой информации, находящейся в распоряжении государства; и (b) любой информации, находящейся в распоряжении другого лица и необходимой для осуществления или защиты каких-либо прав». Примечательно, что первая часть права гораздо шире, чем раздел 23 временной Конституции: информация больше не должна быть необходимой для осуществления или защиты прав.

Раздел 32(1)(b) представляет собой еще больше инноваций, поскольку в разделе 23 нет ничего, что могло бы его отразить. В этой части права основное внимание уделяется не правительственной ответственности, а потребности человека в доступе к информации, касающейся его самого, и контроле над ней. Такая информация обычно состоит из медицинских или банковских записей или информации в личных делах работодателя человека. Этот аспект тесно связан с правом на неприкосновенность частной жизни. Как указывают Кларен и Пенфолд, наличие доступа к информации о себе может значительно повысить способность человека защищать такие права, как право на неприкосновенность частной жизни и равенство. Кроме того, способность приобретать знания о себе является аспектом «самоактуализации». Раздел 32(1)(b) также важен как «гарантия того, что записи, переходящие в частные руки в результате процессов приватизации, не будут защищены от доступа». ^[4]

Раздел 32(2) требовал принятия национального законодательства для реализации права, предусмотренного в разделе 32(1), и прямо допускал «разумные меры по облегчению административного и финансового бремени для государства». Действие раздела 32(1) было приостановлено до принятия законодательства. В промежуточный период, как и в случае с правами на административное правосудие, раздел 32(1) должен был читаться так, как если бы он был разделом 23 временной Конституции. В течение этого периода, следовательно, было невозможно отстаивать право на информацию, которой владеет «другое лицо».

Закон о содействии доступу к информации ^[5] (PAIA) был принят в ответ на конституционный мандат и вступил в силу в значительной степени в марте 2001 года. В его преамбуле признается «скрытная и невосприимчивая культура» додемократической эпохи и утверждается, что одной из целей PAIA является «содействие формированию культуры прозрачности и подотчетности в государственных и частных органах». В соответствии с разделом 32, Закон предусматривает доступ к информации, находящейся в распоряжении как государственных, так и частных организаций. Хотя конфиденциальность фигурирует в Законе как основание, по которому в доступе может быть отказано, PAIA «не является типичным законом о конфиденциальности или защите данных, который можно найти во многих других юрисдикциях». ^[4] Его акцент делается на облегчении доступа к информации, а не на защите конфиденциальности.

PAIA не заменяет конституционное право. Однако, поскольку он подразумевает «придание ему силы», стороны должны, как правило, отстаивать это право посредством Акта. Таким образом, конституционное право по большей части ограничивается косвенной ролью информирования о толковании Акта. Напрямую ссылаться на раздел 32 можно только в исключительных случаях, наиболее очевидно, когда оспаривается действительность положений самого PAIA. Например, можно утверждать, что спорное всеобъемлющее исключение записей Кабинета из сферы действия PAIA — «Настоящий Акт не применяется к записям [...] Кабинета и его комитетов» ^[6] — является «неконституционным ограничением сферы действия права доступа к «информации, находящейся в распоряжении государства»» ^[7] . Поскольку Кабинет явно является частью «государства», исключение является ограничением права. Его действительность должна быть определена путем ссылки на ограничительную оговорку в Конституции.

Помимо общего ограничения такого рода, следует также рассмотреть специальный пункт об ограничении. Раздел 32(2) разрешает национальному законодательству, которое вводит в действие конституционное право, «предусматривать разумные меры для облегчения административного и финансового бремени для государства». Эта формулировка «кажется, не выполняет функцию разграничения, а фактически предоставляет законодательному органу дополнительные возможности для ограничения права доступа к информации». ^[7] Однако эти возможности предоставляются только в той мере, в какой конкретные положения PAIA предназначены для «облегчения административного и финансового бремени для государства». Положение, касающееся сборов, «безусловно, будет соответствовать требованиям», но исключение Кабинета министров «вероятно, не будет соответствовать требованиям» ^[7] и, таким образом, не будет оправдано специальным ограничением.

PAIA применим к "записи" любой записанной информации, независимо от формы или носителя, государственного органа или частного органа, независимо от того, когда запись появилась. Однако, чтобы сохранить правила раскрытия информации нетронутыми, Закон не применяется к записям, запрашиваемым в целях судебного разбирательства, когда запрос был сделан после начала уголовного или гражданского разбирательства, и доступ к записи "предусмотрен в любом другом законе".

Доступ к записям государственных органов регулируется Частью 2 Акта. Государственный орган определяется в разделе 1 как включающий все государственные департаменты или администрацию на национальном, провинциальном и местном уровнях, а также любого другого должностного лица или учреждение, действующее в соответствии с конституцией или «осуществляющее государственную власть или выполняющее государственную функцию в соответствии с любым законодательством». Однако в соответствии с разделом 12 Акт не применяется к записям Кабинета министров и его комитетов. Другие освобожденные записи относятся к тем, которые касаются

• судебные функции судов и некоторых других трибуналов;
• отдельные члены парламента или провинциальных законодательных органов в этом качестве; и
• решения Комиссии по судебной службе, касающиеся выдвижения, отбора или назначения.

Запросы на информацию направляются должностному лицу по информации государственного органа. Должностное лицо по информации рассматривает запрос и уведомляет третьи стороны, если это необходимо. Раздел 11 гласит, что запрашивающему «должен» быть предоставлен доступ к записи государственного органа, если были соблюдены процедурные требования Закона, и «если в доступе не отказано по каким-либо основаниям для отказа». В отличие от положения временной Конституции, запрашивающему не нужно доказывать, что информация каким-либо образом необходима для осуществления или защиты прав. В большинстве случаев государственный орган должен будет раскрыть информацию, если она касается запрашивающего. Ограниченное положение также касается добровольного раскрытия информации.

Утверждение о том, что свободный доступ к официальной информации является предпосылкой для публичной ответственности и неотъемлемой чертой партиципативной демократии, «должно быть сбалансировано с законной потребностью в секретности в вопросах, касающихся обороны, международных отношений и случаев, когда информация является личной или конфиденциальной». ^[7] Глава 4 PAIA перечисляет ряд оснований, по которым доступ к запрашиваемой информации должен или может быть отклонен, если только не применяется «переопределение» общественных интересов. Некоторые из обязательных оснований защищают конфиденциальность физических лиц, записи, хранящиеся в Южноафриканской налоговой службе, записи, не подлежащие раскрытию в ходе судебных разбирательств, и коммерческую информацию, хранящуюся у третьей стороны. Последнее охватывает коммерческие тайны и другую финансовую, коммерческую, научную или техническую информацию. В соответствии с разделом 23 временной Конституции государственные органы могли и были обязаны раскрывать тендерную документацию, чтобы позволить конкуренту определить, были ли нарушены его права на справедливые административные действия. Однако в соответствии с PAIA государство будет иметь право отклонить запрос на эти записи, если они содержат конфиденциальную коммерческую информацию.

В соответствии с PAIA, в доступе к информации должно быть отказано, если ее раскрытие «может обоснованно поставить под угрозу» безопасность отдельного лица, и может быть отказано, если ее раскрытие может нарушить безопасность здания, компьютерной системы, транспортного средства или любой системы защиты общественности. В доступе может быть отказано к информации, которая раскроет методы расследования или судебного преследования преступления или может иным образом нанести ущерб уголовному расследованию или судебному преследованию. Информация, касающаяся обороны, безопасности и международных отношений Республики, не должна раскрываться. Запросы на информацию могут быть отклонены, если ее раскрытие может «существенно» поставить под угрозу финансовое благосостояние Республики или способность правительства управлять экономикой. Запрос может быть отклонен, если запись содержит мнение или отчет, раскрытие которых «может обоснованно нарушить совещательный процесс в государственном органе или между государственными органами». Запросы, которые являются «явно несерьезными или сутяжническими», также могут быть отклонены.

Согласно разделу 81(3) PAIA, отказывающая сторона должна обосновать любой отказ в доступе. Это бремя доказывания не было снято в деле President of the Republic of South Africa and Others v M & G Media Ltd [ ^8], которое касалось отчета двух старших судей, которых президент попросил посетить Зимбабве незадолго до президентских выборов 2002 года. «Удивительно» ^[9], вместо того чтобы подтвердить приказ о публикации отчета, большинство Конституционного суда прибегло к разделу 80 Закона и передало дело в Высокий суд для тайного изучения отчета и вынесения решения.

Часть 3 PAIA реализует право, предусмотренное в разделе 32(1)(b) Конституции, предусматривая в разделе 50, что запрашивающему лицу «должен быть предоставлен доступ к любой записи частного органа», если

• запись необходима для осуществления или защиты каких-либо прав;
• были соблюдены процедурные требования, изложенные в Законе; и
• В доступе к записи не может быть отказано ни по одному из оснований, перечисленных в Главе 4 Части 3.

Требование, касающееся защиты прав, применялось в целом в соответствии с временной Конституцией, но теперь ограничивается информацией, находящейся в частных руках. «Достаточно уместно» ^[9] частные организации, таким образом, подчиняются менее строгому стандарту прозрачности, чем государственные: «Другими словами, частный сектор имеет право хранить свою информацию при себе, если только эта информация не необходима для защиты прав». ^[10] Однако частный характер организации не является решающим фактором. Раздел 8(1) PAIA признает, что организация может быть «государственной» или «частной» для целей Закона в зависимости от того, «касается ли рассматриваемая запись осуществления полномочий или выполнения функции в качестве государственного органа или частного органа». Например, в деле IDASA против ANC , где заявители пытались получить доступ к записям о пожертвованиях определенных политических партий, последние были признаны частными организациями в отношении этих записей.

«Значительно» ^[9] «запрашивающее лицо» определяется как «государственный орган или его должностное лицо», что означает, что государство имеет право на доступ к информации, находящейся в частных руках. Это нововведение, «довольно спорное», ^[9] «явно не требовалось» ^[9] условиями раздела 32 Конституции, но цели Акта, перечисленные в разделе 9, «предлагают оправдание для этого». ^[9] Раздел 9(c) указывает, что цель механизма — «реализовать конституционные обязательства государства по содействию культуре прав человека и социальной справедливости».

Частное учреждение определяется в разделе 1 Закона как охватывающее коммерческие организации, юридических лиц и физических лиц в их деловых или профессиональных возможностях. Типичными примерами частных учреждений, рассматриваемых в Законе, являются банки и кредитные бюро, которые хранят персональную информацию о доходах, банковской истории и кредитном рейтинге лиц — вид записей, которые легко квалифицируются как «необходимые для осуществления или защиты каких-либо прав» в соответствии с разделом 50(1)(a) Закона.

В делах были значительные дебаты относительно того, какие «права» подразумеваются и в каком смысле информация должна быть «требована» для их защиты. В соответствии с временной Конституцией, в то время, когда квалификация применялась к информации, находящейся в распоряжении государства, и конкретно ссылалась на «его или ее права», существовала естественная озабоченность толковать «права» как можно шире. Так, в деле Van Niekerk v Pretoria City Council судья Кэмерон предположил, что этот термин следует толковать как включающий не только права, предусмотренные в Билле о правах, но также договорные и деликтные права против государства — подход, поддержанный Верховным апелляционным судом в деле Cape Metropolitan Council v Metro Inspection Services (Western Cape) CC .

«Требуется» может означать несколько вещей, начиная от «существенного» до просто «имеющего отношение» к защите прав. В деле Clutchco (Pty) Ltd v Davis суд изучил прецедентное право, прежде чем постановить, что «разумно требуется», а не «необходимость» было правильным значением, «при условии, что оно подразумевает существенное преимущество или элемент потребности». Хотя в некоторых случаях тест был легко удовлетворен, в других суды применяли его довольно строго. Например, тест не был удовлетворен в деле Unitas Hospital v Van Wyk , где первый ответчик запросил отчет об условиях ухода в больнице, чтобы построить против нее дело о халатности. Brand JA охарактеризовал запрос как запрос на предварительное раскрытие информации и постановил, что использование раздела 50 PAIA для этой цели «должно оставаться исключением, а не правилом». С другой стороны, сложность в деле IDASA заключалась в том, что заявители не смогли показать, как записи о пожертвованиях определенных политических партий помогли бы им в осуществлении или защите каких-либо прав, на которые они ссылались. Как видел судья Гризель, они на самом деле боролись за общий принцип раскрытия информации. Они «указывали, в общем , что это желательно в любой демократии и что это будет полезно для открытости, прозрачности и подотчетности».

Законопроект о защите государственной информации «напоминает законодательство эпохи апартеида», Закон о защите информации 84 от 1982 года, который «возможно, не является неуместным, поскольку законопроект представляет собой серьезный вызов праву на доступ к информации [...], а также «принципу открытого правосудия», который был выявлен и разработан Конституционным судом в ряде случаев». ^[11] Помимо прочего, законопроект предоставляет государственным органам очень широкие полномочия по классификации и сокрытию информации по соображениям безопасности и создает широко определенные уголовные преступления, которые влекут за собой суровые наказания. «Среди комментаторов широко распространено мнение, что, хотя новое законодательство, безусловно, необходимо для работы с конфиденциальной информацией, касающейся национальной безопасности, в его нынешнем воплощении, если не верить этому, законопроект безнадежно несовершенен и вряд ли пройдет конституционную проверку».

• Мой голос имеет значение против спикера
• Мой голос имеет значение против министра юстиции
• Arena Holdings против Южноафриканской налоговой службы

• Открытый доступ в Южной Африке

• Холт, Д.Х. 1997, Принципы и практика управления, Prentice Hall, Сидней