Парадипломатия — это участие нецентральных правительств в международных отношениях. Это явление включает в себя различные практики, от побратимства городов до транснационального сетевого взаимодействия, децентрализованного сотрудничества и пропаганды на международных саммитах. Следуя за движением глобализации , нецентральные правительства играют все более влиятельную роль на мировой сцене, соединяясь через национальные границы и разрабатывая собственную внешнюю политику. [1] [2] Регионы, штаты, провинции и города ищут свой путь к содействию сотрудничеству, культурным обменам, торговле и партнерству, самыми разными способами и целями в зависимости от их децентрализации, культурного и социально-экономического контекста. Эта тенденция поднимает новые вопросы, касающиеся международного публичного права , и открыла дискуссию о режиме глобального управления и эволюции системы, возглавляемой нацией, которая обеспечила основу для международного политического порядка в последние столетия.
Термин объединяет греческое слово «пара» (παρα) и «дипломатия», подразумевая действия вдоль , в стороне , отдельно и даже, несмотря на и против национальной дипломатии. [3] [4]
Хотя термин «парадипломатия» иногда использовался для обозначения неформальной дипломатии второго уровня , его определение выкристаллизовалось в 1980-х годах благодаря работе Иво Дучачека и Панайотиса Солдатоса, предложивших четкое определение «прямого и косвенного проникновения нецентральных правительств в сферу международных отношений». [5] [6] Академическая область парадипломатических исследований, тем не менее, страдает от фрагментации и терминологической разбросанности, что является результатом как продолжающихся дебатов среди ученых, [7] , так и разнообразия терминов, характеризующих субнациональные правительства во всем мире. Другими современными наименованиями парадипломатии и связанных с ней концепций могут быть многослойная дипломатия , субгосударственная или субнациональная дипломатия , децентрализованное сотрудничество , дипломатия между людьми и межгосударственные отношения . Последнее понятие выражает растущую тенденцию к интернационализации внутренних («межгосударственных») проблем, которая выводит местные и региональные проблемы на центральную сцену международных отношений.
Намерения субнациональных правительств разнообразны и зависят от уровня передачи полномочий от центрального правительства в соответствии с принципом субсидиарности и от уровня местной демократии, определяемого законами о децентрализации . [8] Некоторые субнациональные правительства занимаются парадипломатической деятельностью для содействия развитию, исследуя взаимодополняемость с партнерами, сталкивающимися с аналогичными проблемами, с целью объединения усилий для более легкого нахождения решений. Кроме того, они могут изучать возможности совместно с международными организациями, которые предлагают программы помощи для проектов местного развития, с идеями межкультурных связей и взаимности. [9]
Глобальное участие субнационального правительства часто связывают с послевоенным движением городов-побратимов, но на самом деле его можно проследить еще дальше. На протяжении всей истории города и поселки «играли центральную роль в экономическом, политическом и культурном плане во всех человеческих обществах и предшествовали национальным государствам примерно на 5000 лет». [10] Историческую роль и стабильность городов можно отметить, сравнив их с современными формами центрального управления и недавним появлением «вестфальских» национальных государств четыре столетия назад, связывающих субнациональные правительства с суверенитетом наций. [11]
Первые посланники несуверенных субнациональных правительств, выступавшие в качестве дипломатических представителей, можно проследить до второй половины девятнадцатого века, когда делегаты заморских колониальных правительств обосновались в Париже или Лондоне. А первое официальное дипломатическое соглашение с участием субнационального правительства, возможно, было подписано в 1907 году между бразильским штатом Сан-Паулу и страной Япония в целях управления иммиграцией. [12] Культурные мотивы привели к первому побратимству городов в 1918 году между европейскими населенными пунктами, все более популярной форме субнационального сотрудничества, позже названной президентом США Эйзенхауэром «дипломатией от народа к народу» . [13] Побратимство городов стало официально признанным инструментом мира и примирения после Второй мировой войны, [14] вызвав длительную динамику, которая привела к более чем 11 000 побратимств по всему миру в 1990-х годах и к более чем 40 000 партнерств на сегодняшний день. [15]
Формальные трансграничные связи также усилились с послевоенными усилиями Европы по преодолению оборонительного наследия границ, способствуя мирным трансграничным отношениям посредством официальных экономических и культурных соглашений. [16] В целом, облегчаемым процессом децентрализации, в последующие десятилетия по всему миру были заключены различные трансграничные соглашения, такие как между штатами США и Канады в 1980-х годах, [17] между российскими и японскими провинциями в 1990-х годах, [18] и между соседними регионами Испании, Франции и Италии с 1992 года и далее, [19] тенденция, которая привела к многочисленным сотрудничествам и соглашениям в целях миграции и культуры, а также для управления экологическими ресурсами и вопросами, выходящими за рамки региональных ограничений и границ государств. [20] [21] [22]
Параллельно с двусторонними формами сотрудничества многосторонность также развивалась на местном уровне. В 1913 году в Генте (Бельгия) была создана первая транснациональная сеть местных органов власти в форме глобального муниципального движения: Union Internationale des Villes. [23] Затем в 1928 году эта сеть стала Международным союзом местных властей (IULA). Другие транснациональные сети появились после Второй мировой войны, чтобы укреплять связи между населенными пунктами по всему миру, такие как Sister Cities International [24] в 1956 году, Организация арабских городов [25] в 1957 году, Союз африканских городов [26] в 1975 году и Ассоциация мэров франкоязычных городов [27] в 1979 году. Создание Сети региональных правительств по устойчивому развитию в 2002 году (теперь Regions4 [28] ) также иллюстрирует, как провинции и регионы наряду с городами формализовали свое глобальное участие через транснациональное сетевое взаимодействие, явление, которое привело к созданию более 300 сетей, связывающих населенные пункты и регионы внутри и за пределами всех континентов. [29] Динамика глобального участия субнациональных правительств постепенно признается международными институтами. В континентальном масштабе это привело, например, к созданию Европейской конференции местных органов власти в 1957 году [30] , что позволило территориальным органам власти дополнять (или уравновешивать) Совет Европы, который до сих пор возглавлялся нациями. В глобальном масштабе постепенное признание субнационального уровня Организацией Объединенных Наций привело в 1996 году к организации WACLA, первой Всемирной ассамблеи городов и местных органов власти, собравшей более 500 мэров со всего мира на конференции Хабитат II в Стамбуле. [31] Ассамблея заложила основу для создания двух крупных организаций. Во-первых, Консультативный комитет местных органов власти Организации Объединенных Наций [32] (UNACLA) был создан в 1999 году Комиссией по населенным пунктам с целью содействия диалогу субнациональных органов власти с системой ООН. Этот комитет утверждает, что сегодня представляет на мировой арене около 323 000 учреждений всех масштабов через свои организации-члены. Во-вторых, в 2004 году появилась глобальная сеть под названием « Объединенные города и местные органы власти » (UCLG), миссия которой состояла в том, чтобы «продвигать и представлять местные органы власти на мировой арене». [33] [34] С тех пор UCLG работала и как сеть, насчитывающая более 240 000 членов по всему миру, [35] и как платформа для пропаганды, инициировав создание дополнительного координационного механизма Глобальной целевой группы местных и региональных органов власти [36] в 2013 году.
Парадипломатия может осуществляться как в поддержку, так и в дополнение к центральной государственной дипломатии , или вступать с ней в конфликт или конкурировать с ней. В 1990 году Иво Дучачек указал на различие между различными типами парадипломатических обязательств: a) трансграничная региональная парадипломатия, b) трансрегиональная парадипломатия и c) глобальная парадипломатия, чтобы описать: a) контакты между нецентральными единицами, расположенными по обе стороны границ в разных государствах, b) контакты между нецентральными единицами без общей границы, но расположенными в соседних государствах и c) контакты между единицами, принадлежащими государствам без общих границ. Дополнительный тип, обозначенный d) «протодипломатия», подразумевает действия, мотивированные сепаратистскими/сецессионистскими целями, - также обозначенный как «суверенитетная парадипломатия» в более поздней типологии, предложенной Родриго Таваресом . [37] Комплексный взгляд на это явление должен также учитывать формальные и неформальные контакты в широком спектре многосторонних объединений местных органов власти и их растущее присутствие на глобальных саммитах и в органах управления.
Нецентральные правительства могут официально развивать официальные международные отношения путем: а) направления делегаций с официальными визитами; б) подписания соглашений , меморандумов о взаимопонимании и других документов; в) участия в международных «местных» форумах; г) создания постоянных представительств или делегаций за рубежом.
Местные органы власти стремятся к международному сотрудничеству по разным причинам, таким как экономические, культурные или политические. Они могут заниматься такими действиями в рамках или параллельно с рамками национальной внешней политики, обычно следуя принципам субсидиарности, поскольку местные масштабы обладают определенными возможностями в территориальном управлении и планировании, которые могут дополнять национальный опыт.
В культурной сфере некоторые регионы могут стремиться продвигать себя на международном уровне как автономную культурную сущность — форма «парадипломатии идентичности», как ее сформулировал Стефан Пакуин. [ 38] Это может быть в случае испанских автономных сообществ Каталонии и Страны Басков . Некоторые регионы могут стремиться к сотрудничеству со своими диаспорами по всему миру и пытаться получить поддержку своих граждан за рубежом для достижения своих дипломатических целей.
Что касается политических аспектов, местные органы власти могут объединить усилия на международном уровне, чтобы оказать давление на свои центральные правительства с целью принятия желаемого курса действий. Эта стратегия проиллюстрирована в случае восьми меморандумов о взаимопонимании, подписанных в 1980 году между тремя американскими штатами и тремя канадскими провинциями для контроля и борьбы с кислотными дождями , поскольку администрация Рейгана и американский Конгресс не смогли достичь консенсуса по этому вопросу. Трансграничные парадипломатические усилия в конечном итоге привели к тому, что Вашингтон в 1990 году внес поправки в Закон о чистом воздухе и подписал с Канадой в 1991 году Соглашение между США и Канадой о качестве воздуха , в котором обе страны согласовали график сокращения выбросов кислот.
Особый вид местного политического активизма называется «протодипломатия», посредством которой местное правительство может искать международную поддержку для своих планов эмансипации или независимости. Это типичный случай канадской провинции Квебек в семидесятых годах, под управлением Парти Квебека .
Нецентральным правительствам может быть разрешено вести переговоры и подписывать соглашения с иностранными нецентральными властями или даже с правительством иностранного государства. Условия могут значительно варьироваться от ограниченной возможности вести переговоры с помощью своих центральных властей до наиболее полной автономии, основанной на суверенных конституционных прерогативах. Это не может быть объектом международного права. Только внутреннее право государств должно определять, какие внутренние власти имеют право делать это и в какой степени. В некоторых государствах внешние отношения их нецентральных правительств являются конституционным вопросом, напрямую связанным с вопросом правовой компетенции.
Концепция децентрализованного сотрудничества в основном используется в европейском контексте и рассматривается как инструмент международной помощи развитию, хотя ее точное определение может варьироваться от страны к стране. Обычно ее понимают как « помощь, предоставляемую местными и региональными органами власти для укрепления потенциала и предоставления услуг в органах власти-партнерах ». [39] Во Франции она оформлена в рамках «международных действий территориальных сообществ» и соответствует двусторонним партнерствам, формализованным посредством конвенций и соглашений. [40]
В последние годы термин «городская дипломатия» получил более широкое распространение и признание, особенно как направление парадипломатии и публичной дипломатии . Он официально используется в работе United Cities and Local Governments и C40 Cities Climate Leadership Group и признан Центром публичной дипломатии USC . Дебаты в марте 2014 года в Палате лордов Великобритании признали эволюцию побратимства городов в городскую дипломатию, особенно в сфере торговли и туризма, а также в культуре и постконфликтном примирении . [41] Сан-Паулу настойчиво проводил «городскую дипломатию» и не только стал первым субнациональным правительством в Южном полушарии , подписавшим прямые двусторонние соглашения с Соединенными Штатами и Великобританией. Он также был коронован как государство будущего Латинской Америки 2018–19. [42]
Федеративные страны обычно выделяют в своих конституциях, когда речь идет о внутреннем разделении полномочий, вопросы, которые являются исключительными для центральной власти. «Национальная оборона», «валюта» и «внешние отношения» — это обычно так. Однако, поскольку трансграничные контакты становятся императивом для субнациональных сообществ, дипломатия все больше становится децентрализованной прерогативой. Некоторые государства официально признают ставки своих политических и административных единиц в иностранных делах и, соответственно, устанавливают необходимую правовую основу на конституционном уровне. Правовые положения по этому вопросу присутствуют в конституциях следующих федераций:
Поскольку парадипломатия — это глобальное явление, тесно связанное с конкретным контекстом, следующий раздел не является исчерпывающим и лишь иллюстрирует несколько примеров, связанных с национальным контекстом.
С 1994 года поправка к Конституции Республики позволяет провинциям Аргентины (статьи 124 и 125) заключать договоры и соглашения с иностранными государствами в целях осуществления правосудия, экономических интересов или общих коммунальных работ. [43] Эти договоры являются «частичными» (неполитическими) и не должны противоречить национальному законодательству, влиять на общественный кредит нации или идти вразрез с внешней политикой аргентинской нации. Они также должны быть одобрены Национальным конгрессом .
Конституция Австрии ограничивает возможности земель устанавливать формальные внешние связи в трансграничных вопросах. Статья 16 реформированного текста [1] (28 июня 2002 г.) позволяет землям ( землям) заключать договоры с соседними землями или со своими составными землями по вопросам их конституционной компетенции. Губернатор земли должен информировать федеральное правительство, от которого он должен получить разрешение, прежде чем вступать в международные переговоры. Если федеральное правительство не ответит в течение восьми недель, запрос будет считаться одобренным. Одобрение, будь то явное или молчаливое, обязывает федерального президента соблюдать согласованный текст, который должен быть контрассигнован федеральным органом. Однако по запросу федерального правительства земли должны денонсировать договор. Если земля не выполняет должным образом свои обязательства, федеральное правительство берет на себя ответственность. Пункты 4 и 5 статьи 16 далее регулируют компетенцию земель и федерального государства по выполнению договоров.
В Бельгии конституционная поправка 1993 года предоставила регионам и сообществам право развивать международное сотрудничество, включая заключение договоров, в вопросах их исключительной компетенции (статья 167 (3)). Культурные и образовательные вопросы, согласно статье 127 (3), являются областями их исключительной компетенции. Эта возможность включает в себя разработку договоров, которые ратифицируются Советами французского и фламандского сообществ указом (статья 128 (1.1)). Статья 130 (4) предоставляет такое же право немецкоязычному сообществу и добавляет «личные вопросы» к сферам его компетенции. Поскольку сообщества приобрели исключительное право развивать свои международные отношения по этим исключительным вопросам, король не может подписывать, ратифицировать или денонсировать договоры от их имени. Только договоры, заключенные до 18 мая 1993 года, могут быть денонсированы королем. Жесткость сферы компетенции создала правовые трудности для одобрения международных договоров, касающихся как федеральных, так и общинных вопросов. Эти договоры известны как «смешанные черты » и являются предметом соглашения о сотрудничестве между федеральным государством, сообществами и регионами (8 марта 1994 г.), которое предусматривает сложный механизм совместной ответственности.
Дейтонское соглашение 1995 года , положившее конец Боснийской войне , официально признало высокую степень субсидиарно децентрализованных полномочий для двух составных образований , включая право устанавливать особые параллельные отношения с соседними странами, соответствующие суверенитету и территориальной целостности Боснии и Герцеговины . В 1997 году Республика Сербская и тогдашняя Союзная Республика Югославия (Сербия и Черногория) подписали Соглашение об особых параллельных отношениях , которое после обретения Черногорией независимости в 2006 году привело к развитию отношений между Республикой Сербской и Сербией . Хотя это и не предусмотрено Дейтонским соглашением, с 2009 года Республика Сербская открыла ряд представительств в Москве , Штутгарте , Иерусалиме , Салониках , Вашингтоне , Брюсселе и Вене . Эта политика подверглась критике со стороны политических представителей боснийцев как еще одно доказательство усилий в направлении предлагаемого отделения Республики Сербской .
Канадские провинции являются одними из самых активных субнациональных единиц на международной арене. Общая сумма, потраченная на дипломатию десятью канадскими провинциями, равна сумме, потраченной на дипломатию пятьюдесятью американскими штатами, несмотря на то, что население Канады составляет одну девятую от размера, а экономика — только одну четырнадцатую. Канадские провинции в значительной степени мотивированы экономическими проблемами, вытекающими из высокой степени экономического разнообразия между регионами страны и из-за интеграции Канады в мировые рынки, особенно рынок США через НАФТА . Девять из десяти провинций больше торгуют с Соединенными Штатами, чем с остальной частью Канады. Отношения с основными торговыми партнерами, особенно с Соединенными Штатами, являются наиболее важными. В то же время национализм Квебека мотивировал франкоязычную провинцию Квебек стремиться к более тесным связям с Францией и другими членами la Francophonie . Кроме того, конституция Канады, как правило, интерпретируется децентрализованно, что дает провинциям большую ответственность. [44]
В то время как Квебек имеет самое сильное парадипломатическое присутствие, Британская Колумбия и Саскачеван ранее управляли торгово-экономическими офисами за рубежом. Новая Шотландия управляла туристическим офисом в Портленде, штат Мэн, до 2009 года . Онтарио ранее имело представительства в Бостоне , Атланте , Чикаго и Далласе ; оно продолжает продвигать отрасли промышленности провинции через делегации в Нью-Йорке и Лос-Анджелесе . [45]
Несмотря на активную роль, которую китайские провинциальные, муниципальные и районные лидеры играют на дипломатическом поле, эти правительственные чиновники не действуют от имени местных политических групп или с чисто «местной» точки зрения. Они действительно являются продолжением центрального правительства, проводя политику, намеченную Коммунистической партией Китая (КПК), пока их интересы совпадают с интересами Пекина. [46] [47] Об этом свидетельствует тот факт, что интернационализация китайских нецентральных правительств была в первую очередь творческим продуктом международной изоляции китайского центрального правительства, вызванной протестами и резней на площади Тяньаньмэнь в 1989 году . [48] Однако следует учитывать и местные особенности. [49]
Китайская «дипломатия панд» , часто организуемая такими организациями, как Китайская народная ассоциация дружбы с зарубежными странами , является формой дипломатии на местном уровне, которая развивалась по мере охлаждения отношений страны с федеральными чиновниками США. [50]
Не существует текста закона, регулирующего дипломатическую деятельность, осуществляемую местными органами власти. Эти отношения согласовываются между местными органами власти, местными постоянными комитетами КПК и местными управлениями иностранных дел (FAO), подчиненными Министерству иностранных дел . Дипломатические инициативы на местном уровне могут быть инициированы и предприняты любым из этих административных органов. Ассоциации дружбы, обычно под управлением FAO, действуют для содействия контактам с нецентральными правительствами за рубежом и организации мероприятий по международному сотрудничеству. [51] [52] Соглашения о побратимстве широко соблюдаются как средство установления постоянных связей с нецентральными правительствами в других местах. [53]
Правительство Фарерских островов имеет представительства в Копенгагене, Брюсселе, Лондоне, Москве и Рейкьявике, которые тесно сотрудничают с посольствами Дании. Офис в Брюсселе также выступает в качестве связующего звена с Европейским союзом. [54]
Правительство Гренландии имеет представительства в Копенгагене, Брюсселе , Рейкьявике и Вашингтоне, округ Колумбия, которые тесно сотрудничают с посольствами Дании. Офис в Брюсселе также выступает в качестве связующего звена с Европейским союзом. [55] [56]
Основной закон Германии в статье 32(3) гласит, что «В той мере, в какой земли имеют право принимать законы, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами». Федеральное правительство должно консультироваться с землями «в достаточные сроки» перед заключением международного договора, который затрагивает особые интересы одной или нескольких земель. Статья 59(2) требует согласия или участия Бундесрата ( немецкого сената) как одного из «органов, компетентных в каждом конкретном случае», при одобрении договоров, «которые регулируют политические отношения Федерации или касаются вопросов федерального законодательства». Немецкий Бундесрат особенно стремился обеспечить участие земель в европейском процессе принятия решений.
Россия , самое обширное государство в мире, демонстрирует традицию передачи веса своих территориальных единиц для содействия целям внешней политики. Советский Союз является единственной страной, когда-либо имевшей субнациональные образования ( Украинская ССР и Белорусская ССР ), признанные в качестве государств-членов в Организации Объединенных Наций , которая просуществовала с 1945 по 1991 год (см.: Украина и ООН ). Эта ситуация не находила отражения в конституционном праве, пока в Конституции СССР 1977 года не было установлено, что союзная республика «имеет право вступать в отношения с другими государствами, заключать с ними договоры, обмениваться дипломатическими и консульскими представителями и принимать участие в работе международных организаций» (статья 80). Новый текст зашел так далеко, что официально заявил, что каждая союзная республика «сохраняет право свободного выхода из СССР» (статья 72), которое все республики в конечном итоге осуществили в 1991 году с роспуском Советского Союза .
Конституция Российской Федерации 1993 года прямо не наделяет ее внецентренные органы власти такими же правами, однако в статье 72 указано, что «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и что это положение «в равной степени распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа».
Статья 54 Конституции Швейцарии гласит, что внешние сношения являются федеральным делом. Однако кантоны должны учитываться, иметь право голоса при подготовке решений по внешней политике, касающихся их компетенции или их существенных интересов, когда они затрагиваются, и участвовать в международных переговорах по мере необходимости, как указано в статье 55. Кантоны также могут заключать договоры с иностранными государствами в области, относящейся к их компетенции, при условии, что они не противоречат законам и интересам Федерации или правам других кантонов. Они могут напрямую иметь дело с подчиненными иностранными органами власти, но договоры, заключенные с иностранными государствами, могут быть подписаны только центральными органами власти (статья 56). Статья 147 усиливает роль кантонов в швейцарских иностранных делах, утверждая, что «кантоны (...) заслушиваются в ходе подготовки важных указов и других проектов, имеющих существенное влияние, а также по важным международным договорам». Положения, касающиеся обязательных и необязательных референдумов по вопросам вступления Швейцарии в организации коллективной безопасности, в наднациональные сообщества или по вопросам реализации некоторых международных договоров (статьи 140, 141 и 141а), могут также подразумевать кантональное участие, если такой референдум предложен восемью кантонами.
Правительство Шотландии имеет офисы в Пекине, Берлине, Брюсселе, [57] Дублине, Лондоне, Париже и Вашингтоне (округ Колумбия).
Правительство Уэльса управляет торговыми миссиями, тесно сотрудничая с британскими посольствами. Офис в Брюсселе также действует как точка связи с Европейским Союзом. [58]
Установив, что полномочия заключать договоры и вести внешние дела принадлежат президенту и Конгрессу , первая федеральная конституция устанавливает ряд запретов для штатов в разделе 10 статьи I. Штаты не должны «вступать в какой-либо Договор , Союз или Конфедерацию ». Однако третий параграф того же раздела 10 открывает штатам возможность участвовать в международных делах, заявляя, что «ни один штат не должен без согласия Конгресса [...] вступать в какое-либо Соглашение или Договор с другим штатом или с иностранной державой или вступать в войну, если только он фактически не подвергся вторжению или не находится в такой неминуемой Опасности, которая не допускает отсрочки». Двойное отрицание (« ни один штат не должен без согласия Конгресса») подразумевает, что им фактически разрешено «заключать договор с иностранной державой», если Конгресс санкционировал эти действия. Этот контроль был призван гарантировать, что международные обязательства, принятые штатами, не противоречат федеральному закону.
{{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка ){{cite journal}}
: Цитировать журнал требует |journal=
( помощь ){{cite book}}
: CS1 maint: отсутствует местоположение издателя ( ссылка )