Квок Винг Ханг и другие против Главного исполнительного директора в Совете; Главный исполнительный директор в Совете и другой против Квок Винг Ханга и других; Леунг Квок Хунг против Министра юстиции и другой | |
---|---|
Суд | Высший апелляционный суд |
Аргументированный | 24–25 ноября 2020 г. |
Решенный | 21 декабря 2020 г. |
Цитата | [2020] HKCFA 42: FACV 6/2020, FACV 7/2020, FACV 8/2020, FACV 9/2020 |
История болезни | |
Предыдущая история | В Апелляционном суде Высокого суда [2020] HKCA 192: CACV 541/2019, CACV 542/2019, CACV 583/2019 В суде первой инстанции Высокого суда Первое решение [2019] HKCFI 2884 Второе решение и окончательное постановление в ожидании апелляции в Апелляционном суде [2019] HKCFI 2994: HCAL 2945/2019, HCAL 2949/2019 |
Членство в суде | |
Судьи сидят | Джеффри Ма СиДжей, Рав Рибейро П.Дж., Джозеф Фок П.Дж., Эндрю Чунг П.Дж., Лорд Хоффман NPJ |
Мнения по делу | |
Постановление о чрезвычайном положении является конституционным в соответствии с Основным законом. Постановление о запрете ношения масок было законно принято в соответствии с ним. Запрет на ношение масок на всех собраниях с разрешением и без него является пропорциональным и, следовательно, конституционным. | |
Согласие | Все |
Ключевые слова | |
Квок Винг Ханг и другие против Главного исполнительного директора в Совете, а также еще одно дело, связанное с Конституцией Гонконга, касающееся Положения о запрете ношения масок (PFCR) и Постановления о чрезвычайных ситуациях (ERO).
Суд первой инстанции (CFI) постановил, что предоставление полномочий Главному исполнительному директору в Совете в случае общественной опасности со стороны ERO было неконституционным, и, следовательно, весь PFCR был неконституционным, поскольку он осуществлял эти полномочия. [1] На отдельных основаниях он также объявил все основные разделы PFCR, за исключением запрета на использование масок на незаконном собрании, несоответствующими Основному закону и Биллю о правах и, следовательно, не имеющими силы.
Апелляционный суд постановил , что ERO фактически является конституционным в случаях общественной опасности, и поэтому PFCR не является недействительным по этим основаниям. [2] Он также постановил, что раздел 3(1)(b) PFCR, который запрещает ношение масок на определенных «несанкционированных собраниях», является соразмерным и, следовательно, действительным, но поддержал решение CFI о том, что PFCR недействителен в той мере, в какой он запрещает ношение масок на санкционированных собраниях и встречах. [3]
Обе стороны намеревались подать апелляцию в Высший апелляционный суд (CFA). [4]
Суд рассмотрел два заявления о судебном пересмотре, поданных в начале октября. [5] Первое было подано 24 членами Законодательного совета , а второе — бывшим членом Леунгом Квок-Хунгом . Было подано еще четыре заявления, каждому из заявителей было поручено дождаться результата первоначального дела. Суд отказался выдать временный запрет. [6] Оба заявления были объединены в один ряд слушаний. 17 октября судебная система постановила, что дело должны рассматривать двое судей, а не один, как обычно; этот шаг был расценен рядом экспертов-юристов как показатель значимости дела. [7]
Суд рассмотрел 5 оснований для апелляции. [8] По основанию 1, «делегирование законодательной власти», Указ о чрезвычайном положении (ERO) в осуществление полномочий, предоставленных Главой исполнительной власти, в соответствии с которыми Глава исполнительной власти принял PFCR, был недопустимым предоставлением законодательной власти, которое противоречило разделению властей в соответствии с Основным законом . По основанию 2, «подразумеваемое основание отмены», ERO был отменен косвенно Указом о Гонконгском билле о правах и/или Международным пактом о гражданских и политических правах (МПГПП), применяемым в Гонконге Основным законом. По основанию 3, ERO не может уполномочить Главного исполнительного руководителя принимать какие-либо постановления, ограничивающие основные права в соответствии с Основным законом или Биллем о правах. По основанию 4, «принцип законности», Глава исполнительной власти действовал ultra vires , поскольку ERO применяется только в чрезвычайных ситуациях. По основанию 5A, "основание пропорциональности раздела 3", раздел 3 PFCR, который запрещает использование лицевых покрытий, несоразмерно ограничивает частную жизнь, свободу выражения и собраний; по основанию 5B, "основание пропорциональности раздела 5", раздел 5, касающийся полномочий по обеспечению соблюдения, также несоразмерен. Заявители добились успеха по основаниям 1, 5A и 5B, но не по основаниям 2, 3 и 4.
Заявители утверждали, что в соответствии с Основным законом законодательная власть принадлежит исключительно Законодательному совету; поскольку ERO предоставит законодательную власть исполнительной власти, это не соответствует Основному закону. [9] Правительство утверждало, что «в Основном законе нет ничего, что прямо или косвенно предусматривает, что LegCo не может уполномочить CEIC [главного исполнительного директора в совете] принимать постановления в случае общественной опасности или чрезвычайной ситуации», что ERO уже дважды признавался действительным, что постановления, принятые в соответствии с ним, не должны быть постоянными, и что LegCo может применять отрицательную проверку к таким постановлениям. [10]
Суд отказался выносить решение по вопросу о конституционности принятия главой исполнительной власти в Совете постановлений в случае чрезвычайного положения и рассмотрел только вопрос об общественной опасности. [11] Суд признал, что существует различие между «общей законодательной властью» и властью принимать «подчиненное законодательство». [12] Он провел такое различие на основании того, что LegCo «назначен законодательным органом» [a] и что в китайском тексте Основного закона LegCo « функции , которые на китайском языке есть «職» во фразе «職權», что «означает...[a] 'работа'». [13] Затем суд определил, что характер полномочий, предоставленных ERO, был больше похож на характер общих законодательных полномочий, чем на вспомогательные, по нескольким причинам. Во-первых, полномочия, предоставленные ERO, по-видимому, не столько «оставляют другому органу разрабатывать подробные правовые нормы, которые разрабатывают или наполняют плотью широкие вопросы, изложенные в первичном законодательстве», сколько допускают общее законодательство — таким образом, это самое положение было первым законодательным актом, касающимся покрытия лица в Гонконге. [14] Во-вторых, фраза «любые правила вообще» предоставляет полномочия «самого широкого характера». [15] В-третьих, «общественная опасность» определена неадекватно. [16] В-четвертых, ERO предоставляет Главному исполнительному директору полномочия вносить поправки или приостанавливать действие любого другого законодательства. [17] В-пятых, ERO разрешает Главному исполнительному директору назначать наказания вплоть до пожизненного заключения, в частности , которые превышают те, которые предусмотрены в Постановлении о толковании и общих положениях (гл. 1) по отношению к подзаконным актам. [18] В-шестых, ERO не предусматривает никаких временных ограничений. [19] В-седьмых, отрицательная проверка является недостаточной гарантией, учитывая, в частности , что ее действие может быть приостановлено постановлением в соответствии с ERO, и что правовые последствия ее применения до отмены Законодательным советом не будут отменены, даже если отрицательная проверка будет возможна. [20]
По четвертому основанию правительство заявило, что такие положения полностью допустимы в других юрисдикциях общего права, таких как Соединенное Королевство и Австралия; [21] однако суд отклонил применимость такого понятия Дайси об абсолютном парламентском суверенитете в Гонконге на том основании, что полномочия Законодательного совета вытекают из Основного закона. [22] В конечном итоге суд пришел к выводу, что ERO, разрешая принятие нормативных актов Главным исполнительным директором в период «общественной опасности», сделал это достаточно широко, что «кажется... создает в Гонконге отдельный источник законов, которые являются первичным законодательством во всем, кроме названия». [23]
Правительство далее заявило, что ERO был проверен на конституционность до передачи как «фактор в пользу действительности»; однако суд постановил, что статья 160 Основного закона предусматривает последующее обнаружение неконституционности. [24] Поэтому суд признал PFCR неконституционным по признаку 1, по крайней мере, в том, что касается «общественной опасности». [25] [16] [26]
Заявители утверждали, что законодательство может отступать от Билля о правах только тогда, когда «жизнь нации» находится под угрозой, но что ERO допускает такие отступления при более широком наборе обстоятельств, и поэтому был отменен по умолчанию. [b] [27] Однако суд постановил, что права, предусмотренные Биллем о правах, также могут быть ограничены, если они «соответствуют принципу пропорциональности». [28]
Заявители утверждали, что ERO предоставило такие широкие полномочия, что это нарушило принцип правовой определенности и доступности, предусмотренный статьей 39 Основного закона, согласно которому гражданин должен иметь возможность предвидеть правовые последствия, если он надлежащим образом уведомлен, конкретного действия. [29] Однако суд постановил, что само ERO не обязательно является неконституционным в соответствии с этим принципом, но скорее правила, принятые в осуществление предоставленных им полномочий, должны соответствовать этому принципу. [30]
Заявители утверждали, что «принцип законодательного толкования... требует, чтобы любая отмена или ограничение основных прав законом осуществлялись недвусмысленно» [31] , но что ERO не «упоминает о каком-либо конкретном основном праве» [32] и, таким образом, не предоставляет Главе исполнительной власти полномочия ограничивать основные права. [33] Поскольку PFCR действительно затрагивает основные права, он выходит за рамки полномочий ERO. [34]
Однако суд счел, что основания 1 и 4 находятся в противоречии: в первом случае заявители «утверждают, что... ERO имеет самую широкую сферу применения, по сути предоставляя неограниченные и беспрепятственные законодательные полномочия», но во втором случае они предположили, что его следует толковать как «не разрешающее... какое-либо ограничение основных прав» — поскольку суд уже рассмотрел основание 1, не было необходимости выносить решение по «альтернативному основанию», то есть основанию 4. [35]
Заявитель и ответчик пришли к общему мнению, что для определения действительности раздела 3, запрещающего использование масок при определенных обстоятельствах, следует использовать четырехэтапный анализ пропорциональности. [36] Первым шагом был вопрос о том, преследовал ли PFCR «законную цель»; суд принял довод правительства о том, что поддержание закона и порядка в целом является законным и является целью PFCR. [37] Суд также постановил, что существует рациональная связь между запретом на использование масок и этими законными целями, [38] отклонив довод заявителя о том, что PFCR также будет препятствовать законным собраниям на том основании, что ношение масок повышает вероятность совершения противоправных действий на законном собрании, [39] и приняв представленное правительством заявление о том, что ношение масок может создать психологическую предрасположенность к совершению противоправных действий, которые в противном случае не произошли бы. [40]
Однако суд постановил, что, за исключением незаконных собраний, ограничения будут необоснованно влиять на полностью мирные собрания, [29] и что ввиду, в частности , отсутствия ясности относительно тех, кто просто «присутствовал», но не участвовал в собрании, «отсутствия... индивидуальной оценки или анализа», «отсутствия надежных доказательств эффективности меры» и «важности... свободы выражения,... собраний,... шествий,... и демонстраций», мера не была соразмерной. [41] Поскольку это был третий шаг анализа, необходимость в четвертом шаге отпала, хотя суд выразил мнение, что он пришел бы к аналогичному выводу, если бы рассмотрел четвертый шаг, а именно, установит ли PFCR «разумный баланс между общественными выгодами, которые предполагается обеспечить, и посягательствами на вышеупомянутые защищенные права». [42]
Аналогичный четырехступенчатый анализ пропорциональности был проведен в отношении раздела 5, который позволяет сотрудникам полиции требовать снятия лицевого покрытия. Как и выше, суд постановил, что раздел 5 имел законную цель («поддержание правопорядка»), [43] и был рационально связан с этой целью. [44] Однако, поскольку раздел 5 будет применяться чрезвычайно широко, «независимо от того, проходит ли поблизости какое-либо публичное собрание или шествие», и независимо от риска насилия, раздел 5 может «использоваться сотрудником полиции для произвольной остановки любого, кто будет обнаружен носящим лицевое покрытие в любом общественном месте», что «превышает то, что разумно необходимо для достижения цели поддержания правопорядка» и т. д., [45] и поэтому является несоразмерным. [46]
В своем решении от 18 ноября 2019 года суд отметил, что он «не заслушал представления по вопросу об освобождении»; [47] поэтому он вынес решение 22 ноября. [48]
Было достигнуто общее согласие в том, что PFCR следует объявить недействительным на том основании, что ERO не предоставляет главе исполнительной власти полномочий принимать постановления в случае общественной опасности, и что все основные разделы PFCR, за исключением запрета на ношение маски на незаконном собрании, являются недействительными в силу их несоразмерности. [49]
Однако правительство запросило приказ, по которому PFCR, а следовательно, и положения ERO в использовании полномочий, предоставленных, согласно которым PFCR, как предполагалось, должен был быть принят, должны были оставаться «действительными и иметь юридическую силу» до дальнейшего обжалования. [50] Такой приказ был запрошен на том основании, что отмена PFCR поставит под угрозу общественную безопасность и верховенство закона; однако суд счел, что те, кто с наибольшей вероятностью будет вовлечен в насильственные действия, будут действовать независимо от действительности PFCR, [51] и что суд уже подчеркнул важность верховенства закона. [52] В последнем случае они добавили, что не могут согласиться с тем, что им следует издать такой приказ, исключительно из-за риска того, что невыполнение этого требования может быть неправильно воспринято некоторыми. [52]
Правительство, однако, в качестве альтернативы запросило «приказ о приостановке», результатом которого стало бы обеспечение того, что правительство не будет «открыто [действовать] вопреки решению суда». [53] Он отличается от «временного приказа о действительности», запрошенного выше, тем, что он в конечном итоге не сделает действия, предпринятые в соответствии с оспариваемыми актами, юридически действительными. [54] Суд счел, что дальнейшее исполнение PFCR, вероятно, вызовет еще больше конфликтов, и поэтому отказался выносить такой приказ о приостановке на основаниях, указанных правительством. [55]
Суд постановил, что ERO, в части, касающейся «общественной опасности», неконституционен, и поэтому объявил PFCR недействительным и не имеющим силы. [56] По отдельным основаниям он также объявил все основные разделы PFCR, за исключением запрета на использование масок на незаконных собраниях, несоответствующими Основному закону и Биллю о правах, и поэтому не имеющими силы.
Несмотря на вышеизложенные соображения, суд, ввиду вероятной апелляции в Апелляционный суд, вынес постановление о временном приостановлении на семь дней. [57]
Правительство уведомило о своем намерении подать апелляцию 25 ноября 2020 года. [58] 9 апреля 2020 года суд постановил, что ERO, в той мере, в какой это касается случаев общественной опасности, является действительным, и, следовательно, PFCR является действительным и имеет юридическую силу. [2] Он подтвердил постановление суда первой инстанции о несоразмерности PFCR на публичных собраниях и шествиях, разрешенных Комиссаром полиции, а также о полномочиях, предоставленных полиции, требовать от людей снимать покрытия для лица, но отменил свое постановление и, следовательно, подтвердил PFCR на несанкционированных собраниях. [59] Таким образом, Апелляционный суд отошел от постановления CFI в отношении Основания 1 и частично в отношении Основания 5A.
Суд принял первоначальные доводы CFI относительно критериев, по которым должна определяться конституционность ERO в случае общественной опасности. [60] Если бы ERO делегировал полномочия по принятию первичного законодательства, это было бы неконституционно, но если бы он делегировал подчиненное законодательство, это было бы конституционно.
Хотя, как отметил CFI, «общественная опасность» не определяется ERO, [61] суд счел, что «само по себе нет ничего предосудительного в том, чтобы поручить CEIC [исполнительному директору в совете] определить, существует ли случай общественной опасности». [62] Поскольку «чрезвычайная ситуация или общественная опасность не поддаются исчерпывающему определению», законодательство в этой связи «необходимо широкое и обширное по сфере действия» [63] , и поэтому широта ERO не была достаточной, чтобы признать его неконституционным. [64] Дальнейшие возражения рассматривали нормы, установленные Постановлением о толковании и общих положениях (гл. 1.) по отношению к подзаконным актам: CFI счел, что ERO предусматривает правила, выходящие за рамки норм, установленных IGCO, и, следовательно, что ERO позволит главному исполнительному директору принимать первичное законодательство, [65] [66] но суд постановил, что IGCO не применялся подразумеваемым образом.
В связи с вышеизложенным суд отклонил ходатайство о судебном пересмотре по основанию 1. [67]
В то время как CFI постановил, что «собрание, которое является «несанкционированным», может быть совершенно мирным», [68] Суд возразил против решения CFI о том, что раздел 3(1)(b), который запрещает ношение масок на таких собраниях, будет несоразмерным. Во-первых, суд пересмотрел характер определения несанкционированного собрания, как определено POO . Первым сценарием, в котором собрание будет несанкционированным, будет шествие или митинг в нарушение требования об уведомлении комиссара полиции и отсутствии возражений против этого. [69] Конструкция POO должна быть «совместима с основополагающим правом на демонстрацию и шествие», и, следовательно, соответствовать «принципу терпимости и пропорциональности» — другими словами, «должны быть предварительные предупреждения» до того, как произойдут «аресты и разгоны» и т. д., если только не существует «серьезной и неминуемой угрозы общественному порядку и безопасности» из-за насилия или другого «предосудительного поведения [ sic ]». [70] Во-вторых, такое собрание может не подчиниться приказу Комиссара полиции. [69] Маловероятно, что собрание подпадает исключительно под это положение, поскольку неуведомленное и не подлежащее уведомлению собрание такого рода, скорее всего, не будет тем, на котором будет присутствовать Комиссар, поэтому применяется предыдущий анализ; более того, даже если бы это было не так, «принцип терпимости и требование пропорциональности» также соблюдаются. [71] Третий сценарий заключается в том, что дается некое указание разогнать или изменить маршрут или место и т. д. собрания в соответствии с разделом 17(2) или (3) POO. [69] Опять же, принцип терпимости и пропорциональности сохраняется. [72] Таким образом, на всех несанкционированных собраниях либо имело место какое-либо агрессивное поведение, либо полиция публично вынесла предупреждение и приказ в соответствии с разделом 17(3) POO. [72] Более того, человек должен знать о приказе, чтобы отказаться или намеренно пренебречь его выполнением, [73] и не может сознательно принимать участие в несанкционированном собрании, если не знает, что оно несанкционированное. [74] Поэтому суд постановил, что CFI предусмотрел крайне маловероятный сценарий, приняв решение о том, что запрет на ношение масок на полностью упорядоченном собрании подразумевается разделом 3(1)(b) PFCR. [75]
Суд изложил свои доводы в 12 этапах. [76]
В заключение он постановил, что запрет на использование масок на несанкционированных собраниях является конституционным. [77]
Суд счел, что запрет на использование масок на «мирных и организованных» мероприятиях «трудно заметить»; [78] в случае «тактики черного блока» такое мероприятие быстро превратилось бы в «несанкционированное собрание или незаконное собрание», на которое затем был бы наложен запрет. [79] Поэтому суд согласился с CFI, что запрет на ношение масок на разрешенных собраниях и встречах был несоразмерным. [80] Он также согласился с CFI относительно несоразмерности раздела 5, предоставляющего полиции полномочия снимать маски и делающего отказ правонарушением. [81]
После того, как Апелляционный суд вынес свое решение, заявители по делу CFI заявили, что подадут апелляцию в Высший апелляционный суд. [82] Позднее South China Morning Post сообщила, что обе стороны намерены подать апелляцию. [4] Если апелляция будет рассматриваться Высшим апелляционным судом, разрешение должно быть получено либо от Апелляционного суда, либо непосредственно от Высшего апелляционного суда. [83] 10 июля South China Morning Post сообщила, что Апелляционный суд предоставил обеим сторонам разрешение подать апелляцию в Высший апелляционный суд по десяти вопросам права, которые считаются имеющими «большую общую или общественную важность». [84]
Центральное правительство немедленно раскритиковало решение суда первой инстанции, вызвав обеспокоенность по поводу независимости судебной системы Гонконга. [85]
Генри Литтон , бывший судья Высшего апелляционного суда , резко раскритиковал это решение. В статье в South China Morning Post Литтон назвал подход суда «поразительным». [86] Литтон утверждал, что, поскольку до передачи все законы были «тщательно изучены», но ERO «остался нетронутым», это не могло быть неконституционным. Он также раскритиковал цитирование судом зарубежных дел и предположил, что положения Генриха VIII не могут иметь никакого отношения к Гонконгу, поскольку он «умер в 1547 году». Он также предположил, что первая группа заявителей, состоящая из 24 членов Законодательного совета , «не имела никаких прав или интересов в принятии постановления о маске больше, чем кто-либо другой».
В ответ правительство заявило, что на данный момент оно прекратит применять запрет. [87] [88] [89] Однако представитель Китайской комиссии по законодательным вопросам заявил, что «Соответствуют ли законы Специального административного района Гонконг Основному закону Гонконга, может оценить и решить только Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей ». [90]
В комментарии в государственной газете China Daily говорится, что частичное удовлетворение апелляции правительства Апелляционным судом «укрепляет верховенство закона», хотя и подвергается критике за разрешение участникам разрешенных собраний носить маски. [91]